Quarto rapporto “European Migration Network”: ecco i risultati sull’immigrazione

Nel mondo globalizzato lo spostamento delle persone è sempre più frequente, specialmente in un Paese dalla forte attrazione turistica come l’Italia.

Nel mondo globalizzato lo spostamento delle persone è sempre più frequente, specialmente in un Paese dalla forte attrazione turistica come l’Italia.

Secondo i risultati dell’indagine campionaria sul turismo internazionale condotta dalla Banca d’Italia (dati riferiti al 2009), in media, ogni giorno, entrano in Italia circa 200mila cittadini stranieri, per lo più turisti. In questa fase di crisi economica questi flussi costituiscono una fondamentale risorsa per il Paese, tanto che nell’aprile 2011 il ministero degli Affari esteri e l’Enit – Agenzia Nazionale del Turismo – hanno siglato un accordo di collaborazione per rafforzare il flusso turistico estero verso l’Italia e potenziare le opportunità per l’imprenditoria italiana nell’ambito di una strategia volta a valorizzare il “Sistema Italia”.

Tra le sedi prioritarie figurano le Ambasciate d’Italia a Mosca, Pechino e Nuova Delhi, così come i Consolati Generali d’Italia a Mosca, San Pietroburgo, Canton, Shangai e Mumbai. In questo mondo in movimento si inseriscono anche gli immigrati, che si spostano per motivi di lavoro e di famiglia nella forma più stabile, ma anche per studio, motivi religiosi, cura, residenza elettiva e altre ragioni: di essi si occupa il quarto Rapporto “European Migration Network”, relativo all’Italia (Edizioni Idos, marzo 2012), che comprende – nel dettaglio – i risultati dei due studi monografici realizzati nel corso del 2011: “Le politiche dei visti come canale migratorio” e “Risposte pratiche all’immigrazione irregolare”.

Ciascuna parte è preceduta da annotazioni metodologiche e analizza diverse fonti di tipo politico-istituzionale, statistico e scientifico. L’ampia documentazione statistica riporta una serie di dati inediti, contestualizzati anche a livello di singoli Paesi, messi a disposizione da Eurostat e, in Italia, dal ministero degli Affari esteri e dal ministero dell’Interno. Per quel che concerne le definizioni terminologiche, il Rapporto fa ampio riferimento al Glossario Migrazione e Asilo, uno strumento di lavoro curato dalla rete “European Migration Network” per favorire una comunicazione corretta sulla migrazione e l’asilo e presentato nella versione italiana nel giugno 2011.

IL QUADRO – L’Italia può avvalersi di una rete diplomatico-consolare molto ramificata (190 sedi), sviluppatasi nel corso di 150 anni di storia unitaria a sostegno delle molteplici relazioni del Paese con l’estero, ma anche delle esigenze connesse all’emigrazione italiana, che conta oggi quattro milioni di residenti all’estero e oltre 70 milioni di discendenti e, dall’Unità d’Italia a oggi, ha visto emigrare quasi 30 milioni di persone. Sono stati rilasciati complessivamente dall’Italia 1.543.408 visti di ingresso nel 2010, circa il 10% in più rispetto all’anno precedente e oltre il 63% in più in confronto al 2001. Analizzando la serie storica, dopo un lieve calo nell’andamento dei rilasci relativo al biennio 2002-2003, si è riscontrato un aumento progressivo, seppur non sempre costante, del volume dei visti emessi. Per quanto riguarda il rapporto tra istanze presentate e domande effettivamente accolte, il tasso di esito positivo nel corso dell’anno 2010 ha raggiunto il 96,1%, con un incremento di circa 10 punti percentuali rispetto a quanto registrato all’inizio del decennio. Per quel che concerne l’andamento dei visti nazionali (validi per soggiorni superiori ai 3 mesi), l’entità è cresciuta da 186.167 unità nel 2001 a 218.318 nel 2010 (+32.151 visti, pari ad un incremento del 17%). Anche in questo caso, la crescita non è stata sempre costante e, per i primi 4 anni, il volume si è attestato al di sotto delle 200.000 unità.

Tale soglia è stata superata per la prima volta nel 2005 (224.080), fino a raggiungere l’apice nel 2007, anno in cui si è provveduto all’emissione di 363.277 visti nazionali. A partire da questo momento è prevalsa la tendenza inversa, che ha portato a una forte contrazione, tanto che nel 2010 si è conosciuto un calo, rispetto al 2007, di 144.959 unità (-66%). Quanto alle motivazioni sottostanti al rilascio dei visti nazionali per le varie annualità, va osservato in generale che le tipologie preponderanti sono quelle connesse a motivazioni familiari e lavorative. Per i ricongiungimenti familiari è determinante la volontà del migrante già presente in Italia nonché la sua capacità di soddisfare le condizioni stabilite dalla legge (reddito, condizione abitativa, legame parentale) e tutto lascia intendere che gli arrivi saranno consistenti anche nel futuro. La variazione del numero dei visti per lavoro è, invece, collegata ai decreti flussi annuali, fatta eccezione per le categorie di lavoratori ad alta professionalità (gli infermieri, ad esempio) che non abbisognano di essere contemplati nelle quote annuali.

Dalla serie storica dei visti concessi nell’ultimo decennio si evince una prevalenza di quelli per motivi familiari, che si attestano costantemente tra il 37% e il 44%, con un picco massimo raggiunto nel 2004 e l’eccezione del 2007, anno in cui l’incidenza è stata pari al 25,7%. Tuttavia, è interessante segnalare la preponderanza dei visti per motivi di lavoro nel periodo compreso tra il 2007 e il 2009; in particolare, nel 2008, quando ben il 59,3% dei visti è stato rilasciato per motivi riconducibili a ragioni professionali e solo il 25,7% per ragioni familiari; queste sono invece prevalse nel 2010 (un anno di crisi occupazionale) e probabilmente anche nell’anno successivo. I visti per studio, invece, hanno inciso nel 2010 per un sesto (circa 37.000) e mostrano che l’Italia è, con il suo sistema universitario, un polo di attrazione nei confronti di diversi Paesi, seppure non nella misura di Gran Bretagna, Germania e Francia. Il quarto Rapporto “European Migration Network” analizza questa complessa materia sia in generale sia per in riferimento a tre specifici Paesi di provenienza (Albania, Moldavia e Senegal) e ne trae delle fruttuose indicazioni.

Considerando il carattere emergenziale dei flussi intervenuti negli anni ‘90 e le buone prassi di cooperazione bilaterale instauratesi nel corso degli anni, tanto più alla luce della recente abolizione dell’obbligo di visto per soggiorno al di sotto dei tre mesi, quello degli albanesi in Italia rappresenta un caso studio particolarmente interessante per i policy maker europei. Dalla forte pressione migratoria, anche di natura irregolare, esercitata nel corso degli anni 2000, trae giustificazione la scelta della Repubblica di Moldavia come secondo caso studio, rappresentando l’Italia il primo Paese comunitario per numero di soggiornanti moldavi. I dati sui visti evidenziano che i flussi dei moldavi verso l’Italia sono andati incanalandosi sempre più attraverso le vie della regolarità e anche il loro inserimento nel Paese si è caratterizzato positivamente, anche per il proficuo lavoro svolto dalle loro associazioni e dalla Rappresentanza diplomatico-consolare. La scelta del Senegal tra i casi esaminati ha origine, in primo luogo, dalla forte presenza della diaspora senegalese in Italia, e in secondo luogo da un interesse sempre più marcato, sia da parte dell’Italia che dell’Unione Europea, a stipulare con questo Paese africano accordi in materia migratoria.

La politica dei visti deve essere, senz’altro, considerata una leva di intervento importante nel settore della mobilità, sia quando viene regolata in maniera efficace nei confronti di chi deve munirsi di tale autorizzazione all’ingresso, sia nel momento in cui la sua obbligatorietà viene superata nell’ottica dell’ampliamento della libera circolazione delle persone, una delle realizzazioni più significative dell’Unione europea. Attraverso controlli efficaci, ma non vessatori, è possibile scoraggiare gli interessi economici di chi pratica il traffico dei migranti, senza andare a intaccare il diritto alla mobilità di coloro che, nel rispetto delle norme stabilite, desiderano fare ingresso nel territorio nazionale. Ogni Stato Membro è tenuto a osservare il nuovo codice dei visti Schengen (Regolamento CE n. 810/2009), in vigore a partire dal 5 aprile 2010 nell’Unione europea, che ha ampliato le disposizioni comuni in tutto il territorio europeo entrando nel merito di aspetti molto concreti quali il costo della pratica, il tempo di definizione, i ricorsi, la segnalazione nel casellario Schengen.

La nuova normativa ha favorito la collaborazione più o meno strutturata tra le sedi diplomatico-consolari degli Stati membri, anche attraverso incontri periodici, allo scopo di concordare un comportamento omogeneo e verificare, quando ne emerge l’ipotesi, la volontà di ritorno nei casi di Paesi a forte pressione migratoria irregolare, attraverso l’implementazione di strategie ad hoc per la valutazione del cosiddetto risk assessment in sede di intervista con il richiedente il visto. Questa normativa europea è finalizzata a rendere più agevoli i canali della regolarità, salva restando la competenza dei singoli Stati membri per quanto riguarda la programmazione dei flussi, e a tutelare la sicurezza nazionale contrastando la irregolarità.

Non bisogna però dimenticare che funzionale a questo obiettivo è il dialogo con i Paesi dell’Africa e del Mediterraneo, ritenendo di fondamentale importanza lo sviluppo e il rafforzamento della cooperazione con i Paesi di origine e di transito dei flussi di immigrazione, anche rispetto alle politiche dei visti. Tra l’altro, dopo averne verificati i presupposti, si è giunti anche all’estensione del regime di liberalizzazione dei visti al di sotto dei tre mesi a favore della Serbia, del Montenegro e dell’Albania. Resta vero, però, che il regolare ottenimento dei visti non preserva dal rischio della irregolarità perché la presenza irregolare è dovuta, nella maggior parte dei casi, non all’ingresso in Italia senza autorizzazione bensì alla permanenza che si protrae oltre il dovuto (overstaying). Di questo aspetto si occupa la seconda parte del quarto Rapporto “European Migration Network”.

L’IMMIGRAZIONE IRREGOLARE: IL CASO ITALIANO – È intuitivo che in un Paese come l’Italia la pressione alle frontiere possa essere consistente. Tuttavia, tra il 2002 e il 2010, la pressione dai Paesi a forte spinta migratoria è andata decrescendo, come si rileva da questi fattori: – diminuzione delle persone respinte alla frontiera (da 30.287 nel 2001 a 4.215 nel 2010);

– diminuzione delle persone espulse (da 90.160 nel 2001 a 46.955 nel 2010);

Inoltre, bisogna ricordare non solo l’abbassamento del livello della irregolarità a seguito della regolarizzazione del 2002 (703mila domande presentate, per lo più accolte) ma anche l’effetto di svuotamento esercitato dalla regolarizzazione del 2009, che ha riguardato il settore dell’assistenza alla famiglia e alle persone (295mila domande pervenute). Occorre anche considerare le quote annuali degli ingressi per lavoro che sono state pari a 520mila nel 2006, 170mila nel 2007, 150mila nel 2008, nessuna nel 2009 (carenza in parte supplita dalla regolarizzazione, prima richiamata, varata nel settore familiare).

Nel 2010 non vi è stata operativamente alcuna quota, poiché quella di 98.080 ingressi decisa nel mese di dicembre di quell’anno è stata attuata nell’anno successivo. Pertanto, se nei primi anni del 2000 la stima di poco meno di 1 milione di irregolari, accreditata in ambito sociale e non lontana da quella degli studiosi del settore, poteva essere accettata come vicina alla realtà, come ha poi confermato a posteriori la regolarizzazione del 2002, attualmente tale presenza può essere ritenuta dimezzata. L’immigrazione irregolare, per il concomitante effetto delle più recenti modifiche normative e per l’impatto della crisi, verosimilmente si è ridotta, sia quantitativamente sia quanto alla sua incidenza sulla presenza regolare, ed è stimabile al 1° gennaio 2011 attorno al 10% dei quasi 5 milioni di cittadini stranieri regolarmente presenti in Italia.

Resta, tuttavia, da approfondire il passaggio dalla regolarità all’irregolarità e, in particolare, in quale misura i titolari degli oltre 600.000 permessi per lavoro e per famiglia, validi al 31 dicembre 2009 e non più rinnovati a distanza di un anno a causa dell’attuale crisi economica, si siano trattenuti irregolarmente in Italia anziché rimpatriare. Un’area di irregolarità si riscontra in tutti i Paesi europei e così avviene anche in Italia, Paese per il quale i numeri riportati ridimensionano le stime fantasiose, che altro non fanno se non alimentare la paura nella popolazione, allontanandosi dalla realtà. Merita un maggiore apprezzamento, come è stato raccomandato dalla Commissione europea ai Punti di contatto nazionali dell’European Migration Network, la riflessione sul quadro analitico degli approcci esistenti, dei meccanismi e delle misure implementate a livello nazionale per limitare l’immigrazione irregolare. Accanto alle politiche di pre-ingresso e di soggiorno rivestono, infatti, un ruolo fondamentale anche le misure di controllo e contrasto dell’immigrazione irregolare. Ai fini dell’analisi, le risposte pratiche sono state suddivise in quattro categorie: le misure precedenti l’ingresso, i controlli alla frontiera, l’attività di contrasto effettuata all’interno del territorio nazionale e, infine, le strategie di uscita dall’irregolarità una volta constatata la presenza non autorizzata del cittadino straniero.

È fondamentale tenere presente il forte nesso tra immigrazione irregolare ed economia sommersa, che incrementa l’evasione sia fiscale che contributiva, sfalsa una leale concorrenza, pregiudica i livelli di tutela e sottopone gli immigrati sprovvisti di permesso (e non solo loro) a un deprecabile sfruttamento, da contrastare con fermezza. Nel Rapporto si parla del pattugliamento delle coste, dei respingimenti, delle espulsioni e degli accordi bilaterali finalizzati al ritorno, alcuni dei quali hanno suscitato un ampio dibattito in seno all’opinione pubblica su una materia complessa e di difficile gestione.

Ma oltre all’attività di contrasto vengono esaminate anche interessanti misure preventive, quali le campagne di sensibilizzazione e i progetti informativi implementati nei Paesi terzi per prevenire l’immigrazione irregolare nelle aree a forte pressione migratoria, mettendo in guardia i potenziali migranti sulle conseguenze dell’irregolarità. Si tratta, infatti, di ricercare l’equilibrio fra il bisogno estremo di diversi Paesi di collocare la manodopera eccedente, l’interesse del Paese di accoglienza a rispettare la programmazione dei flussi concordata con le varie istanze interessate, il contrasto dei trafficanti di manodopera e di quanti altri sfruttano i migranti e l’impegno per l’integrazione degli immigrati già insediati sul posto, perché “straniero” non deve essere mai considerato sinonimo di “estraneo”. Il prefetto Angelo Pria, responsabile del Dipartimento Libertà Civili e Immigrazione presso il Ministero dell’Interno, ritiene che a rappresentare questa sintesi siano “le leggi e le politiche sulle migrazioni, che tengono conto della propensione a emigrare e la regolamentano con disposizioni che raccordano le esigenze di chi parte (trovare un lavoro, costruire una nuova vita, fare un’esperienza di crescita, scampare a situazioni insoddisfacenti e pericolose) con quelle del Paese che accoglie”.

La realtà migratoria, che coinvolge nel mondo oltre 200 milioni di persone, va anche inquadrata in un contesto più ampio di dialogo e di cooperazione internazionale allo sviluppo a favore dei Paesi di origine, favorendo i progetti in loco e intensificando i benefici di ritorno che possono assicurare gli immigrati. Protagonisti fondamentali sono anche i Paesi Terzi, con i quali l’Italia ha sottoscritto diversi accordi bilaterali, sia per contrastare i flussi irregolari e consentire le riammissioni, sia per inserire i candidati all’espatrio nelle quote programmate, come anche per favorire la cooperazione della polizia di frontiera e l’assistenza tecnica; in particolare, gli accordi bilaterali in materia di lavoro, sottoscritti finora con Marocco, Egitto, Moldavia e Albania, sono finalizzati a rafforzare i canali regolari di inserimento nel mercato occupazionale attraverso lo scambio di informazioni, la condivisione di strumenti tecnici, la redazione di liste di lavoratori del Paese di origine e le occasioni di formazione professionale in loco. Si perviene così alla conclusione che l’immigrazione irregolare, consistente ma spesso enfatizzata oltre le sue effettive dimensioni, è un fenomeno complesso (perché coinvolge l’Italia e i Paesi di origine), in parte inevitabile (perché il mondo è caratterizzato da diversi stadi di sviluppo che alimentano strutturalmente la pressione migratoria) e in parte controllabile attraverso le politiche migratorie, che, da una parte, non possono fare a meno di prevedere misure di contenimento anche coattive e, dall’altra, sono chiamate a insistere maggiormente sulle misure incentivanti (che tra l’altro possono risultare anche meno costose). Quello dei costi è un aspetto sul quale va imperniato un discorso più stringente in questo periodo di crisi finanziaria, insistendo anche sulle leve positive, come già si è iniziato a fare.

CONOSCERE PER INTERVENIRE – L’European Migration Network, operativa dal 2003, è una rete comunitaria, istituita dalla Commissione europea nei 27 Stati Membri per rispondere alle esigenze di informazione delle istituzioni europee e delle autorità degli Stati Membri, ma anche per informare l’opinione pubblica con notizie e dati affidabili, indicando possibili piste operative. I temi degli approfondimenti vengono decisi a livello comunitario e di essi tiene conto la Commissione nelle relazioni da presentare al Consiglio e al Parlamento. Le sintesi degli studi sono diffuse a livello europeo ma messe anche a disposizione, in loco, dei funzionari, degli operatori sociali e dei media, al fine di rendere le questioni migratorie meglio conosciute e sempre ispirate al duplice – difficile ma necessario – riferimento di rigore e solidarietà. Il quarto Rapporto “European Migration Network” rientra, quindi, all’interno di questo lavoro.