Luigi Cerciello Renna (AgriEthos – Unione Coltivatori Italiani): Xylella, l’arretramento giuridico dell’Europa nella tutela del paesaggio

Uno straordinario processo di europeizzazione culturale dei sistemi normativi e sociali aveva, da vent’anni a questa parte, ispirato, sedimentato e costantemente vivificato l’innovativo assetto di ordine concettuale in tema di Paesaggio che è oggi rinvenibile in gran parte degli ordinamenti degli Stati membri della Comunità.

Uno straordinario processo di europeizzazione culturale dei sistemi normativi e sociali aveva, da vent’anni a questa parte, ispirato, sedimentato e costantemente vivificato l’innovativo assetto di ordine concettuale in tema di Paesaggio che è oggi rinvenibile in gran parte degli ordinamenti degli Stati membri della Comunità.

Adottata a Strasburgo dal Comitato dei Ministri della cultura e dell’ambiente del Consiglio d’Europa il 19 luglio 2000 e firmata a Firenze il 20 ottobre 2000, è stata proprio la Convenzione Europea del Paesaggio ad aver segnato uno dei momenti più alti nel processo di costruzione del diritto comunitario, rivoluzionando il modo stesso di concepire, governare e salvaguardare l’intera dimensione paesaggistica del territorio.

Il Trattato, primo strumento giuridico sovranazionale in materia, richiama – come ricavabile dal preambolo motivazionale – il precipuo intento di pervenire ad uno sviluppo sostenibile fondato su un rapporto equilibrato tra bisogni sociali, economia e ambiente, sul concomitante assunto che il Paesaggio svolge importanti funzioni di interesse generale, sul piano culturale, ecologico, ambientale e sociale e costituisce una risorsa favorevole all’attività economica. E – come precisato alla lett. a) dell’art. 5 – la Convenzione impegna gli Stati contraenti (ad oggi sono 32 quelli che l’hanno ratificata) a riconoscere giuridicamente il Paesaggio in quanto componente essenziale del contesto di vita delle popolazioni, espressione della diversità del loro comune patrimonio culturale e naturale e fondamento della loro identità, auspicando che ad esse sia accordato un ruolo attivo in tutte le trasformazioni territoriali.

Una svolta autentica, che ritrova il proprio ubi consistam nella visione integrata e valoriale del territorio, nella codificazione del rapporto identitario instaurato tra quest’ultimo e la comunità che vi insiste e nell’allargamento dei processi decisionali pubblici di protezione e valorizzazione. Tanto da poter ragionevolmente asserire che la moderna edificazione giuridica del Paesaggio e il conseguente reticolato normativo sin qui determinatisi a livello comunitario abbiano contribuito a modellare il volto e la posizione dell’Europa nel mondo.

Tuttavia, il caso ‘Xylella’ pare testimoniare che la storica onda d’urto del nuovo paradigma normativo e socio-culturale imposto dalla Convenzione si sia tutt’a un tratto piegata all’indietro.

A rivelarsi vero spartiacque di questa spinosa e controversa vicenda scoppiata alla fine del 2013, in occasione del manifestarsi e propagarsi tra gli ulivi pugliesi di un grave fenomeno di disseccamento associato al batterio ‘xylella fastidiosa’, è la Decisione di esecuzione n. 2015/789/UE adottata dalla Commissione Europea il 18 maggio 2015, che ha peraltro orientato l’azione italiana di debellamento del patogeno.

Alla lett. a) co. 2 dell’art. 6 dedicato alle misure di eradicazione, la Decisione ha sancito nei confronti del nostro Paese l’obbligo di rimuovere con immediatezza, entro un raggio di 100 m attorno a quelle risultate infette, tutte le piante ospiti (ossia quelle sensibili agli isolati europei del batterio) indipendentemente dal loro stato di salute e quelle che presentano sintomi indicativi della possibile infezione o sospettate di essere infette da xylella, che, incluso nell’elenco degli organismi nocivi di quarantena riportato nella Direttiva comunitaria ‘madre’ (nr. 2000/29/CE), per la prima volta a livello europeo si è insediato giustappunto nel Salento.

Sulla questione, che ha innescato sia un contenzioso amministrativo che un’inchiesta dell’autorità giudiziaria locale, si è aperta un’accesa disputa tra giuristi, esperti e ricercatori, alla quale inevitabilmente non sono rimasti estranei gli attori sociali e operatori economici territorialmente coinvolti.

Tra le più ricorrenti criticità sollevate, anzitutto la grave minaccia per la salute pubblica e gli equilibri degli ecosistemi locali rappresentata dalla previsione, unitamente all’imposta distruzione delle piante infette, dell’obbligo di ricorso massiccio all’irrorazione di insetticidi, pesticidi e erbicidi contro l’insetto vettore del batterio. E, poi, il rischio di un irreparabile indebolimento dell’economia agricola pugliese con ripercussioni negative sull’intero sistema economico italiano, atteso che, da stime dell’Istat, la regione rappresenta il 30% della produzione olivicola nazionale, il comparto regionale produce 522 milioni di euro l’anno, mentre si contano 270mila imprese olivicole pari al 22% delle aziende nel Paese.

Ma la Decisione di esecuzione n. 2015/789/UE è stata attaccata anche per il mancato ricorso al principio di precauzione sancito dall’art. 191 del Trattato sul funzionamento dell’U.E., che sarebbe stato giustificato dall’alea scientifica e dall’impossibilità di una valutazione completa del rischio, rilevabili nel caso di specie. Come pure perché si porrebbe in contrasto con il principio di proporzionalità di cui all’art. 5 del Trattato U.E., che impone all’amministrazione che emana una misura finale nei confronti del privato, un giudizio fondato sui criteri di idoneità, adeguatezza e necessarietà del provvedimento, che, adottato ad esito della valutazione di tutte le soluzioni possibili, deve comportare il raggiungimento dell’obiettivo attraverso il minimo sacrificio degli interessi incisi.

D’altronde, il Tar Lazio, nell’accogliere le argomentazioni di 24 olivicoltori pugliesi, ha chiesto alla Corte di Lussemburgo di esprimersi sulla validità dalla Decisione della Commissione Europea e degli obblighi da essa imposti nonostante l’atto sia privo di un adeguato supporto scientifico, di un’idonea motivazione e della previsione di forme di indennizzo a favore dei proprietari incolpevoli della diffusione del batterio.

Fermo stante quanto detto, non posso non rilevare che la Decisione di esecuzione n. 2015/789/UE può configurare un caso di disparità di trattamento operato dalla Commissione Europea, ove il caso ‘xylella’ sia rapportato ad una vicenda analoga e con riguardo alla salvaguardia del patrimonio paesaggistico.

Il 9 giugno 2015, quindi a meno di un mese da quella relativa al batterio ‘xylella fastidiosa’, il medesimo Organo comunitario ha adottato la Decisione di esecuzione n. 2015/893 recante le misure per impedire l’introduzione e la diffusione in Europa dell’Anoplophora glabripennis, un insetto coleottero più comunemente definito – vista anche la sua origine orientale – come ‘tarlo asiatico del fusto’, capace di infestare ben venti tipi di piante a foglia larga e comparso, per la prima volta nel Vecchio Continente, in provincia di Milano nel 2000 (negli anni si è poi diffuso in gran parte della regione e nel Veneto, oltre che in altri Stati). Come per la xylella, anche l’anoplophora, che è tra i parassiti più pericolosi per gli ecosistemi urbani e forestali, è stato considerato un organismo da quarantena ai sensi della Direttiva 2000/29/CE.

Da dirsi che la diffusione di questo coleottero è stata indicata come una delle maggiori emergenze fitosanitarie che abbia mai vissuto la Lombardia e che gli esperti da anni concordano sul ritenere che il  metodo di difesa più efficace contro questo coleottero sia l’abbattimento e la distruzione, mediante cippatura e bruciatura, degli alberi colpiti, compreso l’apparato radicale.

Fermo stante ciò, la richiamata Decisione di esecuzione n. 2015/893 stabilisce, al comma 3 dell’art. 7, che nelle zone delimitate (ossia quelle che comprendono l’area infestata e un’altra cuscinetto) gli Stati membri adottano le misure stabilite nell’allegato III.

La sezione 3 di quest’ultimo è dedicata alle misure che i Paesi sono tenuti ad adottare nelle zone delimitate al fine di eradicare l’anoplophora glabripennis.

La lett. a) contempla l’immediato abbattimento delle piante infestate e di quelle con sintomi causati dall’insetto, nonché la rimozione completa delle radici ove compaiano gallerie larvali.

Mentre alla lett. b) è chiesto l’abbattimento di tutte le piante specificate nell’atto nel raggio di 100 m intorno a quelle infestate.

Sin qui, è evidente la specularità di previsione rispetto all’art. 6 della Decisione di esecuzione n. 2015/789/UE sulla xylella.

Tuttavia, la predetta lettera b) in aggiunta sancisce testualmente che in casi eccezionali in cui un organismo ufficiale responsabile stabilisca che, per motivi connessi al particolare valore sociale, culturale o ambientale della pianta, non sia opportuno procedere agli abbattimenti, si proceda all’esame individuale, regolare e dettagliato di tutte le piante specificate che si trovano nel raggio in questione, ma che non devono essere abbattute, per verificare se presentano o meno segni di contaminazione, nonché all’applicazione di misure volte a impedire qualunque possibile diffusione dell’organismo a partire da queste piante. E conclude stabilendo che le motivazioni di siffatta decisione e la descrizione delle misure vanno notificate alla Commissione nelle modalità previste dall’atto.

Ebbene, tale specifica prescrizione, ben connotata dal carattere della perentorietà (), non ricorre nel dispositivo della Decisione di esecuzione sulla xylella. Nel merito, quest’ultima richiama, nel considerando n. 7 (dedicato unicamente alla provincia di Lecce), le per le quali .

In primo luogo, tale indicazione è circoscritta ai casi in cui sia dimostrato che il batterio ‘xylella’ sia presente da più di due anni e non sia più possibile eradicarlo. Altresì, non sfugge che la medesima, limitata indicazione sia riportata nei ‘considerando’ dell’atto comunitario in parola, dei quali è in generale rilevabile la cedevolezza rispetto al testo dell’articolato e che rispondono ad una finalità meramente esegetica, senza alcun valore precettivo.

Di contro, nel provvedimento esecutivo volto a fronteggiare il propagarsi del ‘tarlo asiatico’, la Commissione Europea ha introdotto una sorta di clausola di salvaguardia paesaggistica che di fatto esclude l’estirpazione delle piante di cui sia sancito il , imponendo così allo Stato membro di sottoporle a interventi meno radicali dell’abbattimento.

Una forma di tutela più alta, che si sarebbe rivelata oltremodo adeguata nei confronti del paesaggio ulivetato della Puglia, di cui non può non valutarsi la notevole portata materiale e immateriale, peraltro espressamente riconosciuta dal Legislatore nazionale e regionale, che nel tempo ne hanno normato la funzione produttiva, di difesa ecologica e idrogeologica nonché la peculiarità storico-culturale.

Come noto, nel caso particolare degli alberi di ulivo monumentali, la Legge Regionale n. 14 del 4 giugno 2007 ha disposto che sono automaticamente sottoposti a vincolo paesaggistico in quanto assimilati a beni diffusi del paesaggio (art. 6 co. 1), mentre il Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio li ha ricompresi tra i beni paesaggistici di notevole interesse pubblico.

Dunque, la mancata attenzione riservata alla dimensione degli uliveti pugliesi, resa ridondante dal diverso atteggiamento che la Commissione ha nel contempo assunto nell’analogo caso dell’emergenza ‘tarlo asiatico’, è un segno rivelatore di un preoccupante arretramento dell’Europa in fatto di protezione e conservazione del Paesaggio, così come inteso e promosso ad oggi dalle stesse Istituzioni comunitarie.

pubblicato per la prima volta da agricolae.eu