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L’evoluzione storica della politica agricola.

29/01/2008 | Agricoltura
L’agricoltura ha sempre costituito l’ossatura del mercato comune europeo.

Ancora oggi l’Unione europea riserva all’agricoltura circa la metà del proprio bilancio (46 miliardi di euro su 100), nonostante la drastica diminuzione degli addetti nel settore: se nel 1980 i comparti agricoltura e pesca assorbivano 12,7 milioni di lavoratori, nel 2001 sono scesi a 6,7 milioni, con un calo del 47%. Soltanto nel nostro paese in dieci anni - tra il 1990 e il 2000 - sono scomparse 411.764 aziende agricole, pari al 13,6%. Tuttavia la crescita e la diversificazione delle produzioni ed il peso economico del settore continuano ad assicurare al comparto una centralità nelle azioni dell’Unione europea.

Cuore degli interventi comunitari nel settore agricolo è la cosiddetta Pac, la Politica agricola comune. Tale sistema di sussidi, nato con il Trattato di Roma del 1957, è stato influenzato inizialmente dalle difficoltà economiche tipiche di un periodo postbellico. I primi interventi sono stati infatti finalizzati ad affrontare la scarsità delle scorte alimentari conseguenti alla seconda guerra mondiale. Il sistema, basato sulla creazione di un mercato comune per i prodotti agricoli, con costi uguali e libertà di movimento in tutta Europa, ha mirato all’autosufficienza alimentare ed a condizioni di vita dignitose per le comunità agricole. Lo scenario era appunto quello degli anni cinquanta, quando il continente europeo aveva la priorità di assicurare l’approvvigionamento sicuro di derrate alimentari (a prezzi ragionevoli) ed un tenore di vita equo per gli agricoltori. Per facilitare il raggiungimento degli obiettivi s’è puntato alla stabilizzazione dei mercati agricoli, all’assicurazione di prezzi ragionevoli per i prodotti alimentari ed alla promozione del progresso tecnologico. La Pac è stata pertanto la prima politica comunitaria armonizzata, resa operativa dal 1962 dopo che - due anni prima - i sei paesi fondatori ne avevano adottato i meccanismi. Ha via via assunto un ruolo fondamentale nelle politiche europee non soltanto in ragione della popolazione agricola interessata, dell’estensione del territorio destinato alle colture e del suo peso sul bilancio comunitario, ma soprattutto attraverso il massimo grado di sovranità che i singoli Stati hanno trasferito alla Comunità (la competenza esclusiva comunitaria in materia agricola esclude possibilità di conflitti tra misure comunitarie e misure nazionali).

La Pac, insieme all’Unione monetaria europea (con cui ha sempre stabilito una stretta correlazione), ha finito per costituire un esempio di strumento per l’integrazione e la coesione europea. Con gli anni la Pac ha ampliato i suoi obiettivi, toccando i terreni dell’internazionalizzazione e della competitività mondiale (ad esempio proteggendo il mercato interno rispetto ai prodotti importati a basso prezzo dai paesi terzi) e della maggiore attenzione ai bisogni dell’ambiente (s’è cominciato a parlare di sviluppo sostenibile delle zone rurali); ha garantito inoltre un ruolo sempre più importante alle esigenze dei consumatori (attraverso una maggior tutela della sanità e della sicurezza dei prodotti) e al benessere degli animali. Due gli strumenti strategici legati agli obiettivi prefissati e alle azioni promosse dalla Pac: - le Ocm, Organizzazioni comuni dei mercati agricoli, l’insieme delle norme adottate dagli organismi comunitari finalizzate ad aumentare la produttività dell’agricoltura, a fissare un prezzo comunitario unico (prezzo di orientamento), da parte del Consiglio su proposta della Commissione, ogni anno e per ciascun prodotto, a stabilizzare i mercati, a fissare la concessione di aiuti ai produttori, ad eliminare gli ostacoli agli scambi intracomunitari dei prodotti ed a mantenere barriere doganali comuni nei confronti dei paesi terzi; - il Feoga, Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia, le risorse finanziarie che accompagnano l’attività legata alla Pac. In sostanza costituisce la parte del bilancio dell’Unione europea dedicato all’agricoltura che viene utilizzato per coprire tutte le spese sostenute per il settore agricolo (pilastro I, un tempo unico) e per alcune misure di sviluppo rurale (pilastro II). Il primo pilastro si basa ancora oggi anche sulla limitazione delle importazioni tramite l’imposizione di dazi doganali alti pari alla differenza tra il prezzo sul mercato estero e il prezzo minimo garantito e su sussidi alle esportazioni tramite il rimborso (compensazione) della differenza tra il prezzo sul mercato estero e il prezzo minimo garantito. In tale percorso “evolutivo”, la Pac è andata incontro ad alcune riforme sostanziali. La più importante è stata quella del 1992, la cosiddetta “riforma Mac Sharry”, che ha affrontato principalmente il problema della sovrapproduzione, contribuendo alla trasformazione del sistema di sostegno dei prezzi in un sistema di sostegno del reddito agricolo.

Alla base della “correzione di rotta” c’è la consapevolezza che i “vecchi” incentivi alla produzione hanno prodotto danni all’ambiente e alla biodiversità, determinando rovinose sovrapproduzioni che si è poi tentato di limitare attraverso l’introduzione di macchinosi sistemi di quote, disincentivi ed ulteriori sovvenzioni. La riforma, riducendo i prezzi agricoli garantiti, li ha compensati con premi ai fattori di produzione e con l’istituzione di misure “di accompagnamento”. Al contempo ha fatto propria la necessità di integrare l’ambiente nella politica agricola, completando una fase di revisione iniziata negli anni ottanta con la presentazione del cosiddetto “Libro verde” nel quale veniva manifestata l’esigenza di una maggiore integrazione tra politica ambientale e Pac. Si è dunque oltrepassato il concetto di agricoltura come semplice produzione alimentare, mirando invece allo sviluppo socio-economico dell’intera comunità rurale, includendovi anche l’ambiente, la salute dell’uomo ed il benessere animale (misure agroambientali contenute nei regolamenti 2078/92, 2080/92 e 2296/92). La politica di sviluppo rurale è diventata il cosiddetto “secondo pilastro”, prevedendo aiuti indipendenti dalla produzione. Altro passaggio riformatore è costituito da “Agenda 2000”, progetto elaborato dalla Commissione nel luglio 1997, valido per il periodo 2000-2006. Tale programma, reso necessario dalle radicali trasformazioni in atto nel comparto (dall’introduzione dell’euro alle evoluzioni internazionali, dal processo di allargamento dell’Unione europea ai nuovi accordi in sede Wto), ha dato origine ad una serie di testi di legge finalizzati a portare avanti le riforme agricole secondo le direttrici adottate tra gli anni ottanta e novanta, cioè incoraggiando ulteriormente la competitività europea, accrescendo l’efficacia dei Fondi strutturali e del Fondo di coesione, semplificando la normativa giuridica e decentrandone l’applicazione e integrando maggiormente la materia ecologica. Oltre a ciò s’è dato vita ad una strategia di preadesione dei nuovi paesi candidati all’ingresso nell’Unione europea, contribuendo a favorirne l’adeguamento del settore agricolo e delle zone rurali ed a migliorarne le infrastrutture di trasporto e di salvaguardia dell’ambiente (nuovi ingressi equivalgono alla crescita della popolazione agricola attiva, della superficie coltivabile e della popolazione di consumatori).

Nelle ultime stagioni sono stati adottati altri importanti provvedimenti. Il Consiglio europeo, nella riunione di Bruxelles dell’ottobre 2002, ha deciso di mantenere il volume della spesa agricola al livello del 2006 fino al 2013, con una rettifica annuale dell’1%, tenendo conto dell’inflazione e dell’allargamento. Il 26 giugno 2003 i ministri europei dell’agricoltura hanno approvato una radicale riforma della Pac, che rivoluzionerà il modo in cui l’Unione europea sosterrà il settore agricolo, intesa anche a controllare i relativi costi. La politica agricola, secondo le intenzioni dei legislatori, sarà sempre più orientata verso gli interessi dei consumatori e dei contribuenti e, al contempo, lascerà gli agricoltori liberi di produrre ciò che esige il mercato, nel rispetto delle norme in materia di salvaguardia ambientale, sicurezza alimentare e protezione degli animali. Sarà inoltre potenziata la politica di sviluppo rurale, cui verranno destinati maggiori stanziamenti. Il Consiglio ha inoltre deciso di rivedere i mercati del latte, del riso, dei cereali, del frumento duro, dei foraggi essiccati e della frutta a guscio. La riforma dovrebbe portare ad un rafforzamento della posizione negoziale dell’Unione europea nelle trattative commerciali in corso nell’ambito del Wto. L’obiettivo – come recitano i documenti – è un’agricoltura sempre più multifunzionale, sostenibile, competitiva e ripartita su tutto il territorio dell’Unione, comprese le zone che presentano criticità specifiche e cercherà di soddisfare le esigenze dei consumatori per quanto riguarda la qualità e la sicurezza delle derrate alimentari, la protezione dell’ambiente e il benessere degli animali.

Nel 2006, quando scadrà l’Agenda 2000 e la Pac riformata entrerà in vigore, occorrerà aver creato le condizioni necessarie per l’integrazione dei nuovi Stati membri dell’Unione europea in un “continente” ampliato. Gli elementi salienti della riforma della Pac BRUXELLES - Questi gli elementi principali contenuti nella riforma della Pac approvata il 26 giugno 2003 dai ministri europei dell'agricoltura - un pagamento unico per azienda agli agricoltori dell’Unione europea, indipendente dalla produzione; alcuni elementi degli aiuti accoppiati possono essere mantenuti, in misura limitata, per evitare l’abbandono della produzione; - il pagamento sarà condizionato al rispetto delle norme in materia di salvaguardia ambientale, sicurezza alimentare, sanità animale e vegetale e protezione degli animali, come pure all’obbligo di mantenere la terra in buone condizioni agronomiche ed ecologiche (la cosiddetta “condizionalità”); potenziamento della politica di sviluppo rurale, cui verranno destinati maggiori stanziamenti, nuove misure a favore dell'ambiente, della qualità e del benessere animale, nonché per aiutare gli agricoltori ad adeguarsi alle norme di produzione dell’Unione europea a partire dal 2005; - riduzione dei pagamenti diretti alle grandi aziende (“modulazione”) allo scopo di finanziare la nuova politica di sviluppo rurale; - un meccanismo di disciplina finanziaria inteso ad impedire che venga superato il bilancio agricolo fissato fino al 2013; - ritocchi alla politica dei mercati agricoli: - riduzione asimmetrica dei prezzi nel settore lattiero-caseario: il prezzo d’intervento del burro sarà ridotto del 25% in quattro anni, il che rappresenta un ulteriore taglio del 10% rispetto all'Agenda 2000, mentre per il latte scremato in polvere è stata decisa una riduzione del 15% in tre anni, come convenuto nell’Agenda 2000; - gli incrementi mensili nel settore dei cereali saranno dimezzati, ma sarà mantenuto l'attuale prezzo d'intervento; - riforme nei comparti riso, frumento duro, frutta a guscio, patate da fecola e foraggi essiccati. La squadra di Mariann Fischer BRUXELLES – La direzione generale dell’agricoltura e dello sviluppo rurale ha sede a Bruxelles e ne è responsabile la commissaria Mariann Fischer Boel, danese, liberale, 62 anni. La direzione generale è responsabile dell'attuazione della politica nel settore dell'agricoltura e, unitamente alle altre direzioni generali che si occupano di politiche strutturali, in quello dello sviluppo rurale.

L’organico è di un migliaio di funzionari alle dipendenze del direttore generale, lo spagnolo José Manuel Silva Rodríguez. La direzione generale è costituita da dodici direzioni che trattano tutti gli aspetti della politica agricola comune (Pac), tra cui le misure di mercato, la politica di sviluppo rurale, gli affari finanziari nonché le relazioni internazionali concernenti l'agricoltura.